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LA CLAUSULA PARA EL PROGRESO y LA GENERACION DE EMPLEO.
Autor: Juan Pablo Capón Filas (1)
Articulo publicado el día 15 de abril de 2023 en elDial.com: Citar: DC33F0
Tiempo de lectura: 5 minutos.
Hemos analizado previamente la “cláusula para el progreso” de los incisos 18° y 19° del artículo 75 de la Constitución Nacional y su relación con el mandato de promover el “desarrollo humano” (2) y en relación al “progreso económico” (3).
En el presente artículo nos referiremos a la “cláusula para el progreso” en relación a “la generación de empleo”, potestad del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional, que faculta al Congreso a “proveer lo conducente…a la generación de empleo”.
La cláusula constitucional de la Reforma del año 1994 pretende que el legislador sancione normas que tengan como propósito el incremento de los puestos de trabajo.
La frase “generación de empleo” implica legislar para la creación de nuevos puestos de trabajo sobre los existentes, lo cual es una exigencia elemental y a la vez imperiosa del crecimiento poblacional.
En el año 1991, según datos oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), unos tres años antes de sanción de la última reforma constitucional, el censo poblacional arrojó un número estimado de 32,6 millones de habitantes (4).
El último censo del año 2022, el INDEC refiere que la actividad censal estatal ha determinado una población del orden de 46,2 millones de personas (5).
La población de la Nación se acrecentó en más de un cuarenta por ciento en tres décadas, según datos oficiales.
Lamentablemente advertimos que una cuestión tan relevante no resulta adecuadamente considerada en la opinión pública y en los debates parlamentarios.
El crecimiento poblacional ha impactado notablemente en los servicios públicos que debe obligatoriamente brindar el estado nacional y provincial. Advertimos que en las tres últimas décadas no se han incrementado en similar porcentaje las escuelas, los hospitales, las carreteras, las autopistas, el transporte público, la red de agua potable, las redes sanitarias y las viviendas, lo que constituye un déficit y una deuda social del estado con el Pueblo de la Nación.
El mandato constitucional “generación de empleo” deberá ser cumplimentado por el Congreso siguiendo las pautas y los estándares que resultan de los compromisos internacionales del estado, miembro desde 1919 de la Organización Internacional del Trabajo.
No es cualquier calidad de empleo la que deberá generarse, según los estándares de la Constitución Nacional.
Los nuevos empleos deberán ser “empleo decente”, en el marco del programa de Trabajo Decente de la Organización Internacional del Trabajo (6).
El organismo de Naciones Unidas ha expresado el paradigma, en los siguientes términos:
“El trabajo decente sintetiza las aspiraciones de las personas durante su vida laboral. Significa la oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere un ingreso justo, la seguridad en el lugar de trabajo y la protección social para todos, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración social, libertad para que los individuos expresen sus opiniones, se organicen y participen en las decisiones que afectan sus vidas, y la igualdad de oportunidades y trato para todos, mujeres y hombres”.
La artículo 7° de la ley de ordenamiento laboral 25.877, siguiendo los lineamientos de la OIT dice:
“El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL promoverá la inclusión del concepto de trabajo decente en las políticas públicas nacionales, provinciales y municipales. A tal fin, ejecutará y promoverá la implementación, articulada con otros organismos nacionales, provinciales y municipales, de acciones dirigidas a sostener y fomentar el empleo, reinsertar laboralmente a los trabajadores desocupados y capacitar y formar profesionalmente a los trabajadores” (7).
En cuanto a los niveles de protección del Derecho del Trabajo, sostenemos que desde la óptica constitucional, resultará de aplicación el Principio de Progresividad y no regresión.
Los estándares constitucionales impiden reducir injustificadamente los niveles de protección del empleo y retroceder el reloj del progreso social (8).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido una fecunda jurisprudencia en cuanto al principio de progresividad y no regresión (9).
En la causa del año 2004, en el caso “Milone”, (Fallos 327: 4607), vinculó la Corte el principio de progresividad con el mandato del artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, en los siguientes términos:
“Por su parte, el art. 75, inc. 23, de la Constitución Nacional, al establecer como atribuciones del Congreso de la Nación las de legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, pone énfasis en determinados grupos tradicionalmente postergados, dentro de los cuales se menciona en forma expresa a las personas con discapacidad. Por tal razón, una interpretación conforme con el texto constitucional indica que la efectiva protección al trabajo dispuesta en el art. 14 bis se encuentra alcanzada y complementada, en las circunstancias sub examine, por el mandato del art. 75, inc. 23, norma que, paralelamente, asienta el principio de no regresión en materia de derechos fundamentales. Así lo preceptúa también el principio de progresividad asentado en el art. 2.1 del citado Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en concordancia con su art. 11, inc. 1, por el que los estados han reconocido el derecho de toda persona "a una mejora continua de las condiciones de existencia" (las negritas nos pertenecen).
En la causa resuelta en el año 2015, “Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores” (Fallos 338:1347) dijo la Corte:
“…la jurisprudencia de esta Corte ha dicho que el principio de progresividad o no regresión , que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos 327:3753 voto de los jueces Petracchi y Zaffaroni, Considerando 10; Fallos 328: 1602, voto del juez Maqueda, considerando 10, Fallos 331: 2006, voto de los jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5) (las negritas nos pertenecen).
Sostenemos y es nuestra opinión, que por aplicación de la jurisprudencia antes reseñada y en particular por el compromiso internacional asumido por el Estado por lo dispuesto en los artículos 2 inciso 1) y 11 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de rango constitucional y superior jerarquía a las leyes del congreso, se encuentra vedado constitucionalmente al legislador, por el principio de progresividad y no regresión, reducir en forma injustificada y arbitraria los niveles laborales de protección de las y los trabajadores, previamente establecidos en el Orden Público Laboral vigente.
Los artículos antes referidos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales transcriptos dicen:
Artículo 2 inciso 1):
“Cada uno de los Estados Partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
Artículo 11 inciso 1):
“Los Estados Partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
El artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional establece como facultad del Congreso:
“Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia”.
No deberá retrocederse injustificadamente, sino avanzar hacia adelante, en el respeto de la dignidad y en la mejora continua de las condiciones de existencia de las mujeres y los hombres que trabajan, siguiendo los lineamientos de la Organización Internacional del Trabajo (10).
Lo antes expuesto es de mayor relevancia aún respecto de colectivos de trabajadores que mayoritariamente están constituidos por mujeres, tales como la docencia de gestión estatal y la docencia de gestión privada.
En el supuesto que existieren necesidades objetivas y acreditadas de adaptación a cambios tecnológicos, sugerimos que sean instrumentadas las reformas a las condiciones laborales por medio de Convenios Colectivos de Trabajo, con la participación activa y real de los representantes del trabajo, en el marco de negociaciones colectivas de buena fe, con el debido control de legalidad de la autoridad administrativa.
Cada actividad, oficio o profesión presenta en la realidad social notables diferencias, lo que torna dificultoso para el legislador dar una respuesta general y abstracta a las exigencias del cambio tecnológico, siendo más adecuada y mejor la auto regulación, en razonable ejercicio de la autonomía sectorial.
Sostenemos que las reformas legislativas que se instrumenten en referencia al empleo deberán establecer mejoras progresivas de las condiciones y medio ambiente de trabajo (CYMAT). Dicha exigencia resulta tanto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como de las pautas, principios y estándares de la Constitución Nacional.
NOTAS:
1) Juan Pablo Capón Filas, abogado, Universidad del Salvador (1994), Diploma de Honor y Premio Vélez Sarsfield, ejerce la profesión como abogado desde 1994. Es miembro del Equipo Federal del Trabajo, Socio Honorario del Foro de Derecho del Trabajo, autor de numerosas obras jurídicas entre estas “Régimen Laboral de la Pequeña y Mediana Empresa” y “Reformas laborales” de Librería Editora Platense, ambas en coautoría con el Profesor Rodolfo Capón Filas, ha participado con artículos de su autoría en las obras colectivas “Digesto Práctico de Derecho Colectivo del Trabajo” y “Tratado de Derecho Colectivo del Trabajo”, ambas de Editorial La Ley y en las obras colectivas del Equipo Federal del Trabajo. Participo con artículo de su autoría en la obra “Fallos de la CSJN destacados del año 2022”, en formato ebook, dirigido por el doctor Horacio Granero, elDial.com. Habitualmente publica artículos en la revista jurídica digital elDial.com y en el Blog del Equipo Federal del Trabajo. Ha participado como expositor en numerosos Congresos y Jornadas de Derecho del Trabajo. El artículo ha sido previamente publicado en el Blog del Equipo Federal del Trabajo
2) Juan Pablo Capón Filas, “La cláusula para el progreso y el desarrollo humano”, publicado en elDial.com, 28 de febrero de 2024, citar: elDial DC3399.
3) Juan Pablo Capón Filas “La cláusula para el progreso y el crecimiento económico”, publicado en el Blog del Equipo Federal del Trabajo.
4) Los datos del Censo de 1991 se podrán consultar en línea en: https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-41-136.
5) Los datos del censo de 2022 se pueden visualizar en línea en: https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-41-165.
6) Para consultar sobre el programa trabajo decente de la OIT se sugiere visitar el siguiente enlace: https://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang--es/index.htm.
7) El ley de ordenamiento laboral podrá consultarse en línea en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/93595/texact.htm.
8) Rodolfo Capón Filas planteaba con énfasis en sus clases, conferencias y libros que el principio de progresividad resultaba de la diferencia de tiempo verbal entre el artículo 14 (“los habitantes de la nación gozan de los siguientes derechos”) y el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, que ordena “el trabajo en su diversas formas gozará de la protección de las leyes”. El tiempo verbal constitucional en futuro simple, deberá ser interpretado, sostenía Rodolfo Capón Filas, en el sentido de un mandato de progreso del derecho social en procura de mejores y mayores niveles de protección. Para conocer la obra de Rodolfo Capón Filas, recomendamos la visita al Blog del Equipo Federal del Trabajo, en https://equipofederaldeltrabajo.blogspot.com/.
9) Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación más relevantes en referencia al Principio de Progresividad y no regresión podrán ser consultados en la nota de jurisprudencia respectiva titulada “Principio de Progresividad”, en el sitio de libre acceso https://sj.csjn.gov.ar/homeSJ/suplementos/inicia.
10) En el sitio de la Organización Internacional del Trabajo de libre acceso en https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_920742/lang--es/index.htm se encuentran los documentos, estudios, recomendaciones y convenios de la OIT.