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Artículo de Juan Pablo Capón Filas (1)
La contienda de personerías gremiales, entre las entidades simplemente inscriptas y las asociaciones sindicales con personería gremial preexistente es un procedimiento administrativo contradictorio, reglado por la ley de asociaciones sindicales 23.551, en sus artículos 25 y 28 y normas concordantes y en cuanto a su procedimiento administrativo ritual por la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549 y su decreto reglamentario.
En el derecho administrativo resulta esencial que el obrar de la Administración se ajuste al principio de Legalidad y que tanto las normas como las prácticas administrativas concretas garanticen el debido proceso administrativo, con derecho sustancial del administrado de ser oído, ofrecer y producir pruebas y obtener, luego de la etapa contradictoria, una decisión fundada respecto de los intereses en litigio en sede administrativa.
El procedimiento administrativo se realiza inicialmente en la sede del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, con intervención de la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales, con apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en los términos que la misma ley sindical establece en su artículo 62.
Resulta esencial, para la validez del procedimiento, el resguardo integral de la garantía de defensa de la entidad con personería gremial preexistente, atento que en la hipótesis de desplazamiento de su personería gremial se afectaría la garantía de propiedad, resultando de aplicación el artículo 17° de la Constitución Nacional y relevante jurisprudencia en torno a dicho derecho, que ha sentado principios esenciales, como el de verdad material, acceso a la tutela judicial efectiva, inviolabilidad de la propiedad y razonabilidad de la decisión que afecte derechos patrimoniales adquiridos.
Es decir que la personería gremial además de integrar los derechos de la Libertad Sindical (Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo y artículo 14 bis de la Constitución Nacional), es desde la óptica constitucional un derecho patrimonial de la entidad sindical preexistente, de allí que corresponda por parte de la autoridad administrativa del trabajo y de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo resguardar en forma irrestricta y durante todas las etapas del procedimiento administrativo, el derecho constitucional de defensa, sin arbitrariedades ni ilegalidades.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Bourdie”, Fallos 145-307), sostuvo que desde la óptica constitucional el término propiedad comprende “todos los intereses que un hombre puede poseer, fuera de sí mismo, fuera de su vida y su libertad y se integra con todos los derechos que tengan un valor reconocido, ya sea que surjan de las relaciones de derecho privado o de actos administrativos”.
La personería gremial surge del acto administrativo, con rango de resolución del hoy Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (el que ha tenido y tendrá en el futuro diversas denominaciones según las distintas etapas histórico/políticas de nuestro País), que otorga personería a una asociación sindical de primer, segundo o tercer grado, en un determinado ámbito personal y territorial, cuya interpretación resultará esencial para establecer el alcance concreto de dicha personería, es decir el universo de representación sindical.
Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por sentencia del 3 de octubre de 2023, ha emitido una relevante sentencia, en los autos “Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social c/ Sindicato Petrolero de Córdoba s/ ley de asoc. sindicales”, publicado el fallo en elDial.Com
La Corte resolvió hacer lugar al recurso extraordinario, dejando sin efecto la sentencia apelada, por los argumentos del Dictamen del señor Procurador Fiscal, compartido por el voto de la mayoría de la Corte, votos de los Señores Ministros Doctores Horacio Daniel Rossati, Juan Carlos Maqueda y Ricardo Luis Lorenzetti, con la disidencia del Señor Ministro Doctor Carlos Fernando Rosenkrantz, que consideró que el recurso extraordinario era inadmisible, por lo que correspondía su desestimación, con fundamento en el art. 280 CPCCN.
En el extenso Dictamen del Señor Procurador Fiscal ante la Corte, doctor Victor Ernesto Abramovich Cosarin se pronunciaron relevantes argumentos que determinaron a su entender, la admisibilidad del recurso extraordinario federal, sosteniendo en definitiva, que correspondía dejar sin efecto la sentencia apelada.
Destacamos los siguientes considerandos del Dictamen:
“En consecuencia, corresponde determinar si la resolución administrativa cuya validez se cuestiona vulnera el principio de libertad sindical (art. 14 bis de la Constitución Nacional, Convenio 87 de la OIT “sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, aprobado por ley 14.932 y ratificado el 18 de enero de 1960, de jerarquía constitucional en virtud de su inclusión en el artículo 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), y el debido proceso adjetivo (art. 18 de la Constitución Nacional).
En principio, cabe remarcar que las controversias intersindicales de derecho entre asociaciones profesionales en torno a la capacidad de representación emanada de las respectivas personerías, remite a cotejar las normas que puntualmente las acuerdan, en pos de la adecuada integración de cada segmento representativo en el correspondiente mapa de personerías (Dictamen de la Procuración General al que remitió la Corte en Fallos: 338:335, “Ministerio de Trabajo”).
En el sub lite, la cámara confirmó la resolución ministerial que otorgó personería gremial al STESyPE para representar a los trabajadores dependientes de estaciones de servicio de Córdoba sin realizar el cotejo de afiliados previsto en los artículos 25 y 28 de la LAS con base en que la personería del recurrente no es preexistente. En resumen, sostuvo que la Resolución 1220/1965 MTESS otorgó una personería genérica que debe ceder ante la especificidad del sindicato de estacioneros pues no surge con claridad de ese acto administrativo la inclusión del ámbito de actuación que aquí se debate. En ese sentido, agregó que los trabajadores que pretende representar el recurrente no solo se dedican a la venta de subproductos del petróleo, sino que también prestan servicios adicionales ajenos a esa tarea”.
En el dictamen, que la Corte compartiera en el voto de la mayoría, al contrario de lo sostenido por la Cámara, se consideró que la personería gremial del sindicato recurrente si comprendía a dichos trabajadores y por lo tanto la resolución administrativa había transgredido su garantía de defensa.
En el dictamen se realizan las siguientes consideraciones jurídicas, que estimo relevantes:
“Sobre esa base, corresponde analizar si la referida resolución administrativa vulnera la libertad sindical y el debido proceso.
Por un lado, en cuanto al proceso para otorgar personería gremial, la Corte puntualizó en Fallos: 338:1171, “SOMU” que “los órganos de control de la OIT también han señalado que la propia designación del sindicato más representativo -a los efectos de conferirle tales privilegios con carácter permanente- debe estar rodeada de ciertas garantías en aras de preservar la libertad sindical”.
El objetivo de ese sistema de garantías es, por un lado, asegurar que se pueda disputar efectivamente esa mayor representación y las prerrogativas inherentes a ella y, por otro lado, que no se desplace de forma arbitraria a la entidad que previa y legítimamente la ejerce.
En esa sentencia también resaltó: “el Comité de Libertad Sindical ha dicho que ‘cuando, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, dicho sindicato debe determinarse con arreglo a criterios objetivos y previamente determinados a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso’ (Libertad Sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, año 2006, párrafo 962). Y en el mismo sentido se ha expedido la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones al señalar que ‘considera importante en estos casos que la representatividad de un sindicato se determine según criterios objetivos y preestablecidos” que permitan excluir tanto la parcialidad como las prácticas abusivas’ (Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 81° reunión, 1994, párrafo 240).
Como los mismos organismos de control lo indican, la pauta de sujeción a “criterios objetivos y preestablecidos” persigue el claro propósito de que el reconocimiento de una asociación como la más representativa o, en su caso, la pérdida de tal calidad a pedido de otro sindicato, no estén sujetos ni a la discrecionalidad de la autoridad otorgante ni a otras condiciones -como podrían ser las impuestas por acuerdos celebrados bajo la presión de un conflicto- que no sean la de la cabal y objetiva comprobación de esa mayor representatividad en un ámbito laboral determinado”
Luego de analizar las normas de la ley sindical, el dictamen refiere:
“Esos criterios preestablecidos y objetivos dispuestos por el legislador fueron omitidos en el presente pues, a partir de una errónea interpretación del alcance de la personería gremial de la entidad recurrente, se desplazó su ámbito de representación con prescindencia del procedimiento de cotejo antes señalado, afectando las reglas del debido proceso que configuran el referido sistema de garantías de la libertad sindical.
En este punto, cabe recordar que en “ATE” (Fallos: 331:2499)”, el máximo tribunal federal reprodujo lo expuesto por el Comité de Libertad Sindical en cuanto puntualizó que “de manera general, la posibilidad para un gobierno de conceder una ventaja a una organización determinada, o de retirársela para beneficiar a otra, entraña el riesgo, aunque no sea esa su intención, de acabar por favorecer o desfavorecer a un sindicato frente a otros, cometiendo un acto de discriminación. Es más, favoreciendo o desfavoreciendo a determinada organización frente a otras, los gobiernos pueden influir en la decisión de los trabajadores cuando elijan una organización para afiliarse, ya que es indudable que estos últimos se sentirán inclinados a afiliarse al sindicato más apto para servirlos, mientras que por motivos de orden profesional, confesional, político u otro, sus preferencias los hubieran llevado a afiliarse a otra organización (considerando 8°, en sentido análogo “Rossi”, considerando 5°, y dictámenes de esta Procuración General de la Nación en CSJ, 5299/20141RH1, “Asoc. Pers- Municipal Las Colonias c/ Fed. Sind. Trab. Munic. FESTRAM y otros s/acción de amparo”, del 4 de noviembre de 2016 y CNT 83140/2016, “Asociación del Personal Superior de Autopistas e Infraestructura APSAI c/ Autopistas del Sol SA s/ Amparo, del 27 de agosto de 2019)”.
Por último el dictamen sostiene “En conclusión, considero que la Resolución 747/2016 MTESS, en cuanto otorgó personería gremial al STESyPE sin sustanciar el cotejo de afiliados previsto en los artículos 25 y 28 de la LAS vulnera las garantías constitucionales de libertad sindical y debido proceso en perjuicio de la entidad recurrente. Lo manifestado no implicaba sentar posición acerca de la eventual contienda de representatividad que subyace, sino simplemente, sostener que las resoluciones relacionadas con la personería gremial deben ser resueltas con la participación cabal de la entidad que puede ver afectado su universo de representación. Por lo expuesto, opino que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada”.
Estimo que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación constituye un valioso precedente, por cuanto tutela la adecuada operatividad del régimen previsto en la ley de asociaciones sindicales para la contienda procesal de derecho entre entidades sindicales simplemente inscriptas y entidades sindicales con personería gremial preexistente.
Las controversias deberán en todos los casos concretos, resolverse en base a pautas objetivas, sin arbitrariedades ni ilegalidades, resguardando íntegramente al garantías de libertad sindical, propiedad y defensa consagradas en nuestro Orden Público Constitucional.
NOTAS:
1) Juan Pablo Capón Filas, abogado, Universidad del Salvador (1994), Diploma de Honor y Premio Vélez Sarsfield, ejerce la profesión como abogado laboralista desde 1994, especializado en derecho colectivo del trabajo. Es miembro del Equipo Federal del Trabajo, Socio Honorario del Foro de Derecho del Trabajo, autor de numerosas obras jurídicas entre estas “Régimen Laboral de la Pequeña y Mediana Empresa” y “Reformas laborales” de Librería Editora Platense, ambas en coautoría con el Profesor Rodolfo Capón Filas, ha participado con artículos de su autoría en las obras colectivas “Digesto Práctico de Derecho Colectivo del Trabajo” y “Tratado de Derecho Colectivo del Trabajo”, ambas de Editorial La Ley y en otras obras colectivas de doctrina. Habitualmente publica artículos en la revista jurídica digital elDial.com y en el Blog del Equipo Federal del Trabajo. Ha participado como expositor en numerosos Congresos y Jornadas de Derecho del Trabajo.