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LA CLAUSULA PARA EL PROGRESO y EL PROGRESO ECONOMICO.-
Autor: Juan Pablo Capón Filas (1)
Artículo publicado en elDial.com, en fecha 4 de abril de 2024 Citar: elDial.com - DC33DB
Tiempo de lectura: 15 minutos.
A más de cien años de constitución de la Organización Internacional del Trabajo, resulta oportuno recordar las profundas y valiosas palabras del Preámbulo de la Constitución de la OIT:
“Considerando que la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social;
Considerando que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales; y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo concerniente a reglamentación de las horas de trabajo, fijación de la duración máxima de la jornada y de la semana de trabajo, contratación de la mano de obra, lucha contra el desempleo, garantía de un salario vital adecuado, protección del trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo, protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres, pensiones de vejez y de invalidez, protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero, reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor y del principio de libertad sindical, organización de la enseñanza profesional y técnica y otras medidas análogas;
Considerando que si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países:
Las Altas Partes Contratantes, movidas por sentimientos de justicia y de humanidad y por el deseo de asegurar la paz permanente en el mundo, y a los efectos de alcanzar los objetivos expuestos en este preámbulo, convienen en la siguiente Constitución de la Organización Internacional del Trabajo”.
El Preámbulo de la Organización Internacional del Trabajo sintetiza las instituciones más relevantes del Derecho Social y tiene un pétreo fundamento valorativo: La Justicia Social, sin la cual no podrá concretarse la Paz universal y permanente.
Rodolfo Capón Filas sostenía, en el marco de los propósitos del Preámbulo de la Organización Internacional del Trabajo “el juez juzga desde los Derechos Humanos para transformar la realidad con justicia” (2)
Hemos analizado previamente la “cláusula para el progreso” de los incisos 18 y 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional y su relación con el mandato de promover el “desarrollo humano” (3), vinculándolo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Humano y el pensamiento del Profesor Amartya Sen.
En el presente estudio interpretaremos dicha “cláusula para el progreso” en relación al “progreso económico con justicia social”, segunda potestad del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional, que faculta al Congreso a “proveer lo conducente…al progreso económico con justicia social” (4)
La cláusula constitucional incorporada por la Reforma de 1994 propone un crecimiento de la economía con equidad y justicia, en beneficio del conjunto del Pueblo de la Nación, único titular de la soberanía, sin discriminaciones ni ilegítimas preferencias y ha sido aplicada en relevantes fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha considerado vigente el valor “Justicia Social” aún con anterioridad a la reforma de 1994.
El valor “Justicia Social” es central en el pensamiento de la Doctrina Social de la Iglesia (5), desde su mismo inicio y en particular en la Encíclica Laborem Exercens del Papa Juan Pablo II, 1981, encíclica muy estudiada en los años 80 y 90 del siglo pasado y por lo tanto de conocimiento de los Constituyentes de 1994, y en la que se destaca la importancia de las remuneraciones justas como forma concreta por la cual las personas acceden a los bienes materiales de la Civilización.
Dijo el Santo Padre Juan Pablo II en dicha encíclica, entre otros conceptos memorables:
“La justicia de un sistema socio-económico y, en todo caso, su justo funcionamiento merecen en definitiva ser valorados según el modo como se remunera justamente el trabajo humano dentro de tal sistema. A este respecto volvemos de nuevo al primer principio de todo el ordenamiento ético-social: el principio del uso común de los bienes. En todo sistema que no tenga en cuenta las relaciones fundamentales existentes entre el capital y el trabajo, el salario, es decir, la remuneración del trabajo, sigue siendo una vía concreta, a través de la cual la gran mayoría de los hombres puede acceder a los bienes que están destinados al uso común: tanto los bienes de la naturaleza como los que son fruto de la producción. Los unos y los otros se hacen accesibles al hombre del trabajo gracias al salario que recibe como remuneración por su trabajo. De aquí que, precisamente el salario justo se convierta en todo caso en la verificación concreta de la justicia de todo el sistema socio-económico y, de todos modos, de su justo funcionamiento. No es esta la única verificación, pero es particularmente importante y es en cierto sentido la verificación-clave”.
En la Encíclica Laudato Si, el Santo Padre Papa Francisco, reitera las grandes líneas de Laborem Exercens y además vincula con gran sabiduría y acorde a los signos de los tiempos del Siglo XXI, la Ecología, la Justicia Social y el Bien Común, siendo muy relevantes los siguientes párrafos:
“ 156. La ecología integral es inseparable de la noción de bien común, un principio que cumple un rol central y unificador en la ética social. Es «el conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro más pleno y más fácil de la propia perfección»[122].
157. El bien común presupone el respeto a la persona humana en cuanto tal, con derechos básicos e inalienables ordenados a su desarrollo integral. También reclama el bienestar social y el desarrollo de los diversos grupos intermedios, aplicando el principio de la subsidiariedad. Entre ellos destaca especialmente la familia, como la célula básica de la sociedad. Finalmente, el bien común requiere la paz social, es decir, la estabilidad y seguridad de un cierto orden, que no se produce sin una atención particular a la justicia distributiva, cuya violación siempre genera violencia. Toda la sociedad –y en ella, de manera especial el Estado– tiene la obligación de defender y promover el bien común.
158. En las condiciones actuales de la sociedad mundial, donde hay tantas inequidades y cada vez son más las personas descartables, privadas de derechos humanos básicos, el principio del bien común se convierte inmediatamente, como lógica e ineludible consecuencia, en un llamado a la solidaridad y en una opción preferencial por los más pobres. Esta opción implica sacar las consecuencias del destino común de los bienes de la tierra, pero, como he intentado expresar en la Exhortación apostólica Evangelii gaudium[123], exige contemplar ante todo la inmensa dignidad del pobre a la luz de las más hondas convicciones creyentes. Basta mirar la realidad para entender que esta opción hoy es una exigencia ética fundamental para la realización efectiva del bien común”.
El mandato constitucional de legislar para procurar el desarrollo con justicia social está íntimamente vinculado a la Doctrina Social de la Iglesia y presenta un valor constitucional fuerte y muy relevante, máxime relacionándolo, en una interpretación integral de la Constitución, con los propósitos del Preámbulo “afianzar la Justicia” y “promover el bienestar general”.
El mandato será legislar y gobernar para concretar efectivamente el valor constitucional, siendo secundarios los modos instrumentales, es decir los medios propuestos y utilizados por el cual el valor Justicia Social se cristaliza en la realidad de la vida de la comunidad y deberá ser una Política de Estado, siguiendo las grandes líneas de la Doctrina Social de la Iglesia.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación aplicó dicho relevante valor constitucional, en primer término en un precedente de 1974, dos décadas anterior a la reforma constitucional de 1994, en el caso “Bercaitz” (Fallos 289:430), en un caso relativo a haberes jubilatorios, donde sostuvo:
“Y como esta Corte lo ha declarado, “el objetivo preeminente” de la Constitución, según expresa su preámbulo, es lograr el “bienestar general”(Fallos:278:313), lo cual significa decir la justicia en su más alta expresión, esto es la justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilización. Por tanto, tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el “bienestar”, esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad”.
En “Aquino”, en el año 2004, es decir una década después de la reforma constitucional, por sentencia de Fallos 327:3753, la Corte al respecto, dijo:
“La llamada nueva cláusula del progreso, introducida en la Constitución Nacional para 1994, es prueba manifiesta del renovado impulso que el constituyente dio en aras de la justicia social, habida cuenta de los términos en que concibió el art. 75, inc. 19, con arreglo al cual corresponde al Congreso proveer a lo conducente al "desarrollo humano" y "al progreso económico con justicia social". No es casual, además, que en el proceso de integración del MERCOSUR, los estados partícipes se hayan atenido, en la Declaración Sociolaboral, al "desarrollo económico con justicia social" (Considerandos, párrafo primero).
Desarrollo humano y progreso económico con justicia social, que rememoran la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986 (Resolución 41/128 -itálica agregada-): "Los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste" (art. 3), máxime cuando también les corresponde garantizar "la justa distribución de los ingresos" y hacer las reformas económicas y sociales adecuadas con el objeto de "erradicar todas las injusticias sociales" (art. 8.1). En este último sentido, resulta de cita obligada la Corte Europea de Derechos Humanos: "Eliminar lo que se siente como una injusticia social figura entre las tareas de un legislador democrático" (James y otros, sentencia del 21-2-1986, Serie A n° 98, párr. 47).
Es cuestión de reconocer, por ende, que "el Derecho ha innegablemente evolucionado, en su trayectoria histórica, al abarcar nuevos valores, al jurisdiccionalizar la justicia social...", por reiterar las palabras del voto concurrente del juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, AntônioA. Cançado Trindade (Medidas provisionales en el caso de la Comunidad de Paz de San José Apartado, resolución del 18-6-2002, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2002, San José, 2003, pág. 242, párr. 10 y sus citas).
Tres años más tarde, en 2007, en el precedente “Madorran” (Fallos 330:1989), se reitera la jurisprudencia de “Aquino”, sosteniendo:
“Por lo contrario, si se produjera alguna duda en el llamado a interpretar el art. 14 bis, sería entonces aconsejable recordar, además de lo que será expuesto infra (considerando 8°), la decisiva doctrina que asentó esta Corte en el caso Berçaitz: "tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el bienestar, esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad" (Fallos: 289: 430, 436; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 3°). No fue por azar que este precedente se originó en el contexto de los derechos sociales de la norma citada; tampoco es por ese motivo que la justicia social se ha integrado expressis verbis, en 1994, a la Constitución Nacional (art. 75.23; "Aquino", cit., p. 3777/3778)”.
Como se advierte, el valor Justicia Social tiene un contenido fuerte en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
En el precedente de 1979, en “Valdez” (Fallos 301:319) resolvió la Corte que aunque un mandato este dirigido primariamente al Congreso, los restantes poderes del estado deberán asimismo cumplir los parámetros constitucionales (6).
Siguiendo las palabras de la Corte, en dicho precedente, sostenemos que promover la Justicia Social es un mandato constitucional que se dirige en principio y en primer término al Legislador, pero que también le corresponde al resto de los poderes del estado nacional y provincial.
Dijo la Corte en el precedente “Valdez”, en referencia a los derechos sociales de los artículos 14, 14 bis y 17 CN:
“El mandato constitucional referido se dirige primordialmente al legislador pero su cumplimiento asimismo atañe a los restantes poderes públicos”.
Resulta de importante interés la lectura y detenido estudio del documento de la Comisión Mundial para el Futuro del Trabajo, aprobado por la Conferencia del Centenario de la Organización Internacional del Trabajo en 2019 titulado “Trabajar para un futuro más prometedor”, donde se proponen estrategias muy concretas y valiosas para que los estados miembros fomenten el desarrollo centrado en las personas (7).
En el informe mencionado, la Comisión Mundial para el Futuro del Trabajo dijo “proponemos un programa centrado en las personas para el futuro del trabajo, que fortalezca el contrato social situando a las personas y al trabajo que realizan en el centro de las políticas económicas y sociales y la práctica empresarial”
Habiendo analizado previamente lo relativo al valor Justicia Social, corresponde preguntarnos el significado que corresponde otorgarle al concepto “desarrollo económico” desde la óptica constitucional.
Para interpretarlo adecuadamente proponemos adentrarnos en la interdisciplina, ampliando la limitada visión formalista del derecho, visión que aprendimos de Rodolfo Capón Filas, quién en su tesis doctoral sostuviera:
“El Mundo Jurídico no es un sistema encerrado en sí mismo, como pretende el Formalismo. Es una estructura dialécticamente abierta al sistema social y al sistema axiológico. Muchos aciertos posee el Formalismo, como para pretender ignorarlo. Pero muchas consecuencias injustas pesan en su contra como para no intentar superarlo”.
La Ciencia Económica debate con intensidad respecto de cuál es el mejor abordaje al desarrollo de las naciones y adelantamos que no resulta posible adoptar en abstracto una posición única inamovible, ya que existen diversas estrategias para concretar el progreso.
Lo relevante será que las estrategias económicas que se instrumenten sean efectivas y realmente valiosas para la sociedad civil, atento que es también un mandato constitucional que la sociedad progrese hacia mayores niveles de desarrollo humano (art. 75 inciso 19 CN).
Adam Smith sostuvo en “La riqueza de las naciones” de 1776 la importancia de la “mano invisible”, entendida esta como la autorregulación de la economía fruto de la interacción de los agentes económicos que independientemente procuran obtener sus propias ganancias, lo que permitiría producir el mejor resultado para la sociedad (8)
Daron Acemoglu y James A. Robinson en “Por que fracasan los países” (9) afirman que los países fracasan cuando predominan las “instituciones económicas extractivas”, con altos impuestos, concentración de la riqueza en beneficio de las élites y servicios públicos deficitarios que impiden desarrollar el potencial económico de las amplias mayorías de la población.
En cambio los países se desarrollan cuando las “instituciones económicas inclusivas” son mayoritarias en la vida social y económica.
Dos párrafos explican lo esencial del planteo de Acemoglu y Robinson:
“El éxito económico de un país difiere debido a las diferencias entre sus instituciones, a las reglas que influyen en cómo funciona la economía y a los incentivos que motivan a las personas”(op. cit, p.95).
“Para ser inclusivas las instituciones económicas deben ofrecer seguridad de la propiedad privada, un sistema jurídico imparcial y servicios públicos que proporcionen igualdad de condiciones en los que las personas puedan realizar intercambios y firmar contratos, además de permitir la entrada de nuevas empresas y dejar que cada persona pueda elegir la profesión a la que se quiere dedicar” (op. cit. p.96).
En referencia a la desigualdad, destacamos la obra de Thomas Piketty, economista francés de la Escuela de Economía de París (10).
Piketty ha estudiado el material histórico con criterios económicos, para analizar la desigualdad de la riqueza en los países, tomando como base los datos estadísticos que surgen de las declaraciones de impuestos a la renta, que permiten conocer no solo los ingresos fiscales sino esencialmente datos sobre la distribución de la riqueza.
Plantea que América Latina no ocupa un lugar importante en su investigación porque existen limitaciones al acceso histórico de datos sobre la riqueza, las propiedades, el patrimonio y la distribución de los ingresos.
Afirma que el impuesto a la renta moderno, tal como hoy lo conocemos, se creó en las dos primeras décadas del siglo XX, en Estados Unidos, Reino Unido, Francia y otros países de Europa.
Piketty sostiene que no hay una ley determinista que implique un descenso o un ascenso de la desigualdad, sino que depende de las políticas públicas que se adopten en los distintos países y afirma que la inversión inclusiva en la educación es una excelente inversión social para una mejora en los niveles de igualdad, proponiendo impuestos progresivos.
Respecto de la intervención del Estado en la actividad económica para concretar mayores niveles de empleo y superar la recesión, interesa la obra de John Maynard Keynes.
La tesis central de Keynes es que la intervención del estado puede estabilizar la economía, según explican los autores Sarwat Jahan, Ahmed Saber Mahmud y Chris Papageorgiou, en un artículo publicado por el Fondo Monetario Internacional (11).
Sostienen que durante la Gran Depresión de 1930, la teoría económica del momento no pudo explicar las causas del grave derrumbe económico mundial ni tampoco brindar una solución adecuada.
Afirman que el economista británico John Maynard Keynes encabezó una revolución del pensamiento económico que descalificó la idea entonces vigente de que el libre mercado automáticamente generaría pleno empleo, es decir, que toda persona que buscara trabajo lo obtendría en tanto y en cuanto los trabajadores flexibilizaran sus demandas salariales.
Refieren que el principal postulado de la teoría de Keynes es que la demanda agregada —la sumatoria del gasto de los hogares, las empresas y el gobierno— es el motor más importante de una economía.
Manifiestan que Keynes sostenía que el libre mercado carece de mecanismos de auto equilibrio que lleven al pleno empleo y que los economistas keynesianos justifican la intervención del Estado mediante políticas públicas orientadas a lograr el pleno empleo y la estabilidad de precios.
La teoría económica y en general la política latinoamericana discuten y debaten con intensidad y hasta virulencia respecto del cual debería ser el rol del Estado en la economía y si es preferible un rol mínimo y solamente regulatorio de las fuerzas del mercado (la “mano invisible” de Adam Smith) o si es necesaria una decidida intervención de los gobiernos en la actividad económica, como afirmaba Keynes.
No resulta posible, en abstracto, establecer un criterio general aplicable para todos los países del planeta. Lo relevante serán los niveles concretos de integración social, igualdad y bienestar que se concreten en la vida de las sociedades.
En las economías capitalistas de libre mercado, como la de Estados Unidos o de Inglaterra, la iniciativa privada y la propiedad privada tienen mayor énfasis y han sido útiles para el progreso de dichas sociedades, en cambio en Economías como la de Alemania o la del Japón existe una mayor injerencia del estado, es decir hay muy distintas formas de capitalismo, según las estructuras económicas y políticas de cada país y además, según la cultura y la historia propia de cada estado (12).
Las instituciones económicas que se adopten por el legislador y el administrador deberán garantizar el bien común y el amplio acceso de las grandes mayorías a los bienes materiales de la Civilización.
La Constitución exige del gobierno y del congreso: Justicia, Legalidad, Razonabilidad. Deberán conducir la Nación hacia el bienestar general, reparando y erradicando la marginalidad social y la pobreza, el desempleo, los magros salarios y el déficit habitacional. El Poder Judicial deberá controlar que las acciones del Congreso y del Ejecutivo cumplan los límites y los estándares constitucionales.
NOTAS:
1) Juan Pablo Capón Filas, abogado, Universidad del Salvador (1994), Diploma de Honor y Premio Vélez Sarsfield, ejerce la profesión como abogado desde 1994. Es miembro del Equipo Federal del Trabajo, Socio Honorario del Foro de Derecho del Trabajo, autor de numerosas obras jurídicas entre estas “Régimen Laboral de la Pequeña y Mediana Empresa” y “Reformas laborales” de Librería Editora Platense, ambas en coautoría con el Profesor Rodolfo Capón Filas, ha participado con artículos de su autoría en las obras colectivas “Digesto Práctico de Derecho Colectivo del Trabajo” y “Tratado de Derecho Colectivo del Trabajo”, ambas de Editorial La Ley y en las obras colectivas del Equipo Federal del Trabajo. Participo con artículo de su autoría en la obra “Fallos de la CSJN destacados del año 2022”, en formato ebook, dirigido por el doctor Horacio Granero, elDial.com. Habitualmente publica artículos en la revista jurídica digital elDial.com y en el Blog del Equipo Federal del Trabajo. Ha participado como expositor en numerosos Congresos y Jornadas de Derecho del Trabajo. El artículo ha sido previamente publicado en el Blog del Equipo Federal del Trabajo
2) Rodolfo Capón Filas, en artículo titulado “Desde donde, en donde y para que juzga el juez”, disponible en el sitio de libre acceso https://www.upf.edu/documents/3885005/3888714/CaponFilas.pdf/dcf61e08-c13c-4995-b330-580976970074. Para conocer la obra de Rodolfo Capón Filas recomendamos la lectura del Blog del Equipo Federal del Trabajo.
3) Juan Pablo Capón Filas, “La cláusula para el progreso y el desarrollo humano”, publicado en elDial.com, 28 de febrero de 2024, citar: elDial DC3399.
4) La Constitución de la Nación Argentina se encuentra disponible en línea en http://www.infoleg.gob.ar/?page_id=63, donde se podrán consultar asimismo los debates de la Convención de 1994.
5) La encíclica Laudato Si, del Papa Francisco, podrá consultarse en línea en https://www.vatican.va/content/francesco/es/encyclicals/documents/papa-francesco_20150524_enciclica-laudato-si.html y la encíclica Laborem Excersens, del Papa Juan Pablo II podrá consultarse en línea en https://www.vatican.va/content/john-paul-ii/es/encyclicals/documents/hf_jp-ii_enc_14091981_laborem-exercens.html.
6) La Colección de Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se encuentra disponible en línea en https://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/tomosFallos.do?method=iniciar.
7) Documento “Trabajar para un futuro más prometedor”, en el buscador del sitio de libre acceso de la Organización Internacional del Trabajo: www.ilo.org
8) Sam Ouliaris, “Que son los modelos económicos”, documento de libre acceso en el sitio del Fondo Monetario Internacional en https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2011/06/pdf/basics.pdf.
9) Daron Acemoglu y James A. Robinson, “Porque fracasan los países”, Editorial Deusto, Barcelona, decimocuarta reimpresión, abril de 2023.
10) Thomas Picketty, presentación en la República de Chile, del libro “El capital en el siglo XXI”, conferencia de libre acceso disponible en Youtube.
11) Sarwat Jahan, Ahmed Saber Mahmud y Chris Papageorgiou, “Que es la economía keynesiana”, artículo de libre acceso disponible en https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2014/09/pdf/basics.pdf.
12) Sarwat Jahan, Ahmed Saber Mahmud, “Que es el capitalismo”, artículo de libre acceso disponible en https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2015/06/pdf/basics.pdf.