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LA CLAUSULA PARA EL PROGRESO Y LA EDUCACION.
Autor: Juan Pablo Capón Filas (1) .
Articulo publicado en elDial.com el dia 30 de abril de 2024, citar elDial.com: DC33FD.-
Tiempo de lectura: 7 minutos.
En anteriores artículos nos hemos referido a la Cláusula para el Progreso y el desarrollo humano, el progreso económico y la generación de empleo (2).
En esta oportunidad estudiaremos la Cláusula para el Progreso y la Educación.
El artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional faculta al Congreso a “sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales".
La educación pública es una de las funciones primordiales del Estado de Derecho.
El proceso de enseñanza/aprendizaje realizado en instituciones del Estado ó bajo la gestión privada de integrantes de la sociedad civil con supervisión estatal, permite no solo incorporar a las nuevas generaciones en los valores de la cultura nacional, sino también crear nuevos conceptos que den respuesta a las realidades sociales de cada época histórica, a fin de concretar los propósitos constitucionales: Afianzar la Justicia, consolidar la paz, promover el bienestar general, asegurar los beneficios de la libertad (cfr. Preámbulo de la Constitución Nacional) (3).
Resulta relevante considerar los antecedentes históricos y las distinciones y similitudes entre la gestión estatal y la gestión privada educativa.
La educación pública inicialmente fue gestionada por la sociedad civil, a través de instituciones privadas y religiosas, que establecieron establecimientos educativos para educar a las nuevas generaciones. No dudamos en calificar como un derecho natural y superior a toda legislación escrita que los padres sean efectivamente libres de escoger la educación de sus hijos, lo que impide al estado el monopolio educativo.
Sostuvo con acierto Bidart Campos “que la libertad de enseñanza deriva del carácter íntimo de la educación como función reservada en primer término a la familia y a los grupos privados que con ella colaboran. El estado solo tiene competencia supletoria y coadyuvante, para ayudar y no para sustituir. No hay libertad de enseñanza efectiva donde el estado asume motu propio, y desplazando a la familia y los grupos naturales, la dirección total de las escuelas” (cfr. Germán Bidart Campos, Derecho Constitucional, Ediar, Tomo II, 1966, pag. 232).
El Estado interviene en la educación, estableciendo la educación estatal y ejerciendo funciones de supervisión y control sobre la enseñanza privada.
El sistema educativo es uno solo, con dos gestiones, estatal y privada.
En la gestión estatal, el estado asume la función educativa en forma directa, estableciendo las escuelas y universidades, nombrando a los docentes y abonando sus remuneraciones y cargas sociales.
En la gestión privada son los particulares, es decir organizaciones y personas de la sociedad civil los que llevan adelante la gestión educativa, estableciendo las instituciones, contratando al personal docente y asumiendo la responsabilidad laboral y de la seguridad social como empleadores del sector privado.
En lo relativo a las relaciones de empleo del personal docente y auxiliar de la educación (habitualmente incorrectamente designados por la negativa como “no-docentes”), las gestiones estatales y privadas originan diversos regímenes jurídicos aplicables.
En la gestión estatal, los trabajadores de la educación son empleados del estado nacional o provincial, atento que las competencias constitucionales en materia educativa son concurrentes entre la Nación y las Provincias.
Desde la década de los noventa y luego de la transferencia educativa ejecutada por convenios entre las Provincias y la Nación, en aplicación de la Ley 24.049 (B.O. del 7 de enero de 1992), los docentes y auxiliares estatales de los niveles primario y secundario son trabajadores actualmente dependientes de los estados provinciales.
Los docentes y auxiliares de la educación privados, en cambio, son dependientes de los empleadores privados, siendo la relación de empleo privada por completo ajena al empleo público (Cfr. Corte Suprema de Justicia de la Nación, en autos "Asociación Civil Escuela Escocesa San Andres y Otros c./ Buenos Aires, Provincia de y otra s./ declarativa" (Fallos, 312: 418).
En dicho precedente la Corte dijo:
"...Que el tratamiento del punto lleva a considerar la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los institutos privados de enseñanza. En tal sentido, el Tribunal también comparte la opinión expuesta en el dictamen del Sr. Procurador que la incluye, conforme un criterio arraigado en el derecho administrativo, dentro de los casos en los cuales se manifiesta lo que ha dado en llamarse colaboración de los particulares en la prestación de un servicio público, caracterización conceptual en la que se subsume la de "colaboración por actividades paralelas" en la que la intervención de aquellos concurre con la del Estado en la satisfacción del beneficio general de la comunidad.
...Que, en tales condiciones, la participación de los particulares se enmarca en el ejercicio privado de la función pública toda vez que, aunque medie un interés del Estado, se realiza a nombre propio y los prestatarios no integran, por tal razón, la organización administrativa estatal aunque en el desempeño de esas tareas están sujetos al control de los órganos de gobierno...Definida así la labor de los institutos privados de enseñanza, no cabe sino concluir que el personal que allí presta servicios se vincula a ellos por una relación de empleo privado, ajena por completo a la que caracteriza el empleo público".
La distinción precedente, vinculada a la diversa naturaleza de la relación de empleo de los docentes y auxiliares de gestión estatal y de gestión privada, origina efectos jurídicos diversos, tanto en materia de derecho individual del trabajo - derechos y obligaciones del empleador y del trabajador de naturaleza laboral y de la seguridad social- como en materia de derecho colectivo del trabajo – representación sindical, negociación colectiva y derecho de huelga- (4).
No obstante dicha distinción en cuanto a las actuales relaciones del empleo que resultan en definitiva de la ejecución de la ley de transferencia educativa 24.049 de 1992, el Estado Nacional y el Gobierno Nacional poseen numerosas responsabilidades constitucionales propias respecto de los alumnos y de las y los trabajadores docentes, en particular en cuanto al financiamiento educativo y en cuanto al posible establecimiento de instituciones de enseñanza nacionales en territorio de las provincias.
Reiteramos que las competencias constitucionales educativas son concurrentes entre Nación y Provincias y ambos estamentos estatales están obligados a garantizar el servicio educativo al Pueblo de la Nación.
La experiencia histórica demuestra que la Nación, ya desde la ley 345 del 1 de octubre de 1869, que autorizó gastos para la creación de dos escuelas normales para formar preceptores de instrucción primaria (5), siempre ha ocupado un rol muy relevante en el sistema educativo y no existen obstáculos para que en un determinado momento de la historia nacional pueda potencialmente concretarse un rol directo de la Nación en el establecimiento y administración de instituciones de enseñanza nacionales en territorio de las provincias.
La cláusula relativa a la Educación del artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional deberá ser complementada con la interpretación que corresponderá otorgar a los tratados internacionales de derechos humanos de rango constitucional, que establecen numerosas normativas de rango superior a la ley, aplicables en el ámbito educativo.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana de Bogota, Colombia, 1948, en su artículo XIII, establece que “toda persona tiene derecho a la educación, la que debe estar inspirada en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas. Asimismo tiene el derecho de que, mediante esa educación, se le capacite para lograr una digna subsistencia, en mejoramiento del nivel de vida y para ser útil a la sociedad. El derecho a la educación comprende el de igualdad de oportunidades en todos los casos, de acuerdo con las dotes naturales, los méritos y el deseo de aprovechar los recursos que puedan proporcionar la comunidad y el Estado. Toda persona tiene derecho a recibir gratuitamente la educación primaria, por lo menos”.
La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III), del 10 de Diciembre de 1948, en su artículo 26 sostiene que “1) toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos; 2) la educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz; 3) los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos”.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscripta en San Jose de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, en su artículo 12 inciso 4º, establece que “los padres, y en su caso los tutores, tienen derecho a que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas, del 19 de diciembre de 1966, establece normas internacionales en materia educativa en su artículo 13º; la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, de la Asamblea General de Naciones Unidas del 13 de julio de 1967, consagra en su art. 5º la prohibición de discriminación racial y el derecho a la educación y formación profesional.
En la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, aprobada la Asamblea General de Naciones Unidas del 18 de diciembre de 1979, se estableció que los estados partes tomaran todas las medidas apropiadas para: “…b) Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos (art. 5 inciso b).-
La Convención sobre los Derechos del Niño aprobada en la Asamblea General de Naciones Unidas, del 20 de noviembre de 1989, por su parte establece numerosas y relevantes normas en materia educativa, en sus artículos 23, 28 y 29.
Como cláusula esencial, destacamos el artículo 28 que establece:
“1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular:
a) Implementar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos;
b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que todos los niños dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad;
c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados;
d) Hacer que todos los niños dispongan de información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas;
e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.
1. Los Estados Partes adoptarán cuantas medidas sean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del niño y de conformidad con la presente Convención.
2. Los Estados Partes fomentarán y alentarán la cooperación internacional en cuestiones de educación, en particular a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza. A este respecto, se tendrán especialmente en cuenta las necesidades de los países en desarrollo”.
La Constitución Nacional, desde su mismo origen, en el proyecto histórico de 1853/1860 indicó para la educación un rol esencial, considerándola una “política de estado”, junto con la administración de justicia y el régimen municipal (art. 5º CN), garantizando además la libertad de “enseñar y aprender” de los habitantes de la nación (art. 14 CN).
Destacaba Joaquín V. González que cuando la Constitución garantiza el derecho de enseñar y aprender , establece la libertad de enseñanza “para designar todo el conjunto de derechos y poderes, reglas y métodos para los cuales se realiza en una sociedad constituida, esa comunicación de los conocimientos entre los hombres” (cfr. Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, La Ley, actualizado por Humberto Quiroga Lavié, 2001, p. 132).
Son numerosas las normas de rango legal emitidas por el Congreso Nacional en referencia a la Educación, tales como la Ley Nacional de Educación Nº 26.206 (B.O. del 28/12/2006), la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26.075 (B.O. del 12/01/2006) y su decreto reglamentario 457/2007 (B.O. del 4/5/2007), la ley relativa al Fondo Nacional de Incentivo Docente Ley 25.053 (B.O. del 15/12/1998), la Ley 13.047 (B.O. del 22/10/1947) de docentes particulares.
Los estados provinciales en ejercicio de sus atribuciones propias y con motivo de la transferencia educativa instrumentada a partir de la Ley 24.049, dictaron leyes provinciales de educación.
En algunas oportunidades, las provincias dictaron normas que afectaron la relación de empleo docente privada, lo que motivó declaraciones de inconstitucionalidad, por cuanto solo el Congreso Nacional tiene competencia originaria para legislar en materia de empleo privado, en ejercicio de las atribuciones del art. 75 inciso 12 CN.
En autos “Sindicato Argentino de Docentes Particulares c./ Superior Gobierno de Entre Ríos s./ Inconstitucionalidad” (Expediente Nº 7-3886”, el Superior Tribunal de la Provincia de Entre Ríos hizo lugar al recurso de casación interpuesto por la asociación sindical actora y declaró la inconstitucionalidad de la legislación provincial que legislaba en materia de empleo de los docentes privados, entendiendo que solo en el ámbito de la docencia estatal, la Provincia de Entre Ríos sí estaba legitimada para establecer un régimen de incompatibilidades y de prohibición de acumular horas cátedra, ya que tiene facultades reservadas en materia de empleo público y en consecuencia, esta parte de la ley local si resultaba constitucional.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazó el recurso de queja por denegación de recurso extraordinario federal interpuesto por la Provincia de Entre Ríos, confirmando el criterio adoptado por el Superior Tribunal Provincial.
El servicio educativo deberá cumplir los estándares de promoción de los valores democráticos, igualdad de oportunidades y no discriminación, según resulta de la cláusula constitucional antes transcripta.
El estado y los particulares deberán garantizar una sana convivencia en las aulas, sin violencia física ni moral, en el respeto de la diversidad.
Los elevados propósitos constitucionales solo podrán concretarse si se resguarda la Dignidad de las y los docentes que imparten la educación.
Los derechos individuales y colectivos de las y los trabajadores docentes, tanto los trabajadores de gestión estatal como los de gestión privada, deberán mejorar progresivamente, resultando de aplicación el principio de Progresividad y no regresión.
En la causa resuelta en el año 2015, “Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores” (Fallos 338:1347) reiteró la Corte su jurisprudencia al respecto, cuando dijo:
“…la jurisprudencia de esta Corte ha dicho que el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos 327:3753 voto de los jueces Petracchi y Zaffaroni, Considerando 10; Fallos 328: 1602, voto del juez Maqueda, considerando 10, Fallos 331: 2006, voto de los jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5)”.
No resultará válido, desde la óptica constitucional, retroceder el reloj del progreso social y cercenar injustificadamente los niveles de protección previamente alcanzados por el colectivo de trabajadores docentes.
Concluimos sosteniendo que la Cláusula para el progreso, en el ámbito educativo tiene un claro propósito de mejora y ascenso social, en una sociedad democrática en desarrollo.
La Educación es la principal actividad que deberán realizar tanto el estado como los particulares para el avance y progreso de las condiciones de vida de la sociedad civil. Los recursos destinados a la educación son siempre una inversión, nunca un gasto.
El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y los empleadores del sector privado deberán, por mandato constitucional resguardar la educación, mejorando las condiciones de enseñanza de los alumnos y las condiciones de vida y de trabajo de las y los docentes, sin la adopción de medidas, actos u omisiones injustificadamente regresivas.
NOTAS:
1) Juan Pablo Capón Filas, abogado, Universidad del Salvador (1994), Diploma de Honor y Premio Vélez Sarsfield, ejerce la profesión como abogado desde 1994. Es miembro del Equipo Federal del Trabajo, Socio Honorario del Foro de Derecho del Trabajo, autor de numerosas obras jurídicas entre estas “Régimen Laboral de la Pequeña y Mediana Empresa” y “Reformas laborales” de Librería Editora Platense, ambas en coautoría con el Profesor Rodolfo Capón Filas, ha participado con artículos de su autoría en las obras colectivas “Digesto Práctico de Derecho Colectivo del Trabajo” y “Tratado de Derecho Colectivo del Trabajo”, ambas de Editorial La Ley y en las obras colectivas del Equipo Federal del Trabajo tituladas “Empresas Transnacionales y mundo del trabajo”, “Trabajo y conflicto”, “Bases constitucionales para América Latina y el Caribe”, “Homenaje a Rodolfo Capón Filas”. Participo con artículo de su autoría en la obra “Fallos de la CSJN destacados del año 2022” , en formato ebook, dirigido por el doctor Horacio Granero, elDial.com. Habitualmente publica artículos en la revista jurídica digital elDial.com y en el Blog del Equipo Federal del Trabajo. Ha participado como expositor en numerosos Congresos y Jornadas de Derecho del Trabajo. El artículo ha sido previamente publicado en el Blog del Equipo Federal del Trabajo.
2) Artículos de Juan Pablo Capón Filas titulados “Cláusula para el progreso y el desarrollo humano”, “Clausula para el progreso y el progreso económico”, “Cláusula para el progreso y la generación de empleo”, publicados en 2024 en el elDial.com y en el Blog del Equipo Federal de Trabajo.
3) Juan Pablo Capón Filas, artículo titulado “La Negociación Colectiva en la Educación Pública de Gestión Estatal y Privada”, publicado en la obra “Tratado de Derecho Colectivo del Trabajo”, Director Julio C. Simón. Coordinador Leonardo Ambesi, Tomo II, Editorial La Ley, 2012
4) Juan Pablo Capón Filas, artículo titulado “La Negociación Colectiva en la Educación Pública de Gestión Estatal y Privada”, op.cit.
5) Ley 345 de 1869, en el sitio infoleg se encuentra la referencia a la norma en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do;jsessionid=B6DE07DE7733E1742070559FC479B9FF?id=281317.